扩大铁路投融资渠道六大建议

　　5年改革成就

　　铁路是国民经济的大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在我国经济社会发展中具有重要作用。

　　近年来，我国铁路发展步伐进一步加快，运输生产力水平显著提升，为经济社会发展作出了重要贡献。2007年全国铁路营业里程达7.8万公里，比2002年增加了6100公里，复线率达到34.8%，电气化率达到32.6%。通过引进消化吸收再创新，一大批具有世界先进水平、在国内生产制造的高速动车组和大功率机车投入运营。经过第五次、第六次大面积提速，铁路运输能力提高50%以上，进入世界铁路既有线提速先进行列。大秦铁路大量开行1万吨和2万吨重载组合列车，运量由2002年的1亿吨增长到2007年的3亿吨，创造了世界铁路重载运输的奇迹。

　　2003—2007年的5年间，全国铁路旅客发送量、货物发送量、换算周转量分别增长28.5%、52.7%和50.3%。但是，与国民经济发展的实际需要相比，铁路发展仍然不足，客货运输能力持续紧张，主要干线长期处于饱和甚至超饱和状态，铁路运能不足的“瓶颈”制约矛盾突出。今年初我国大部分地区发生的低温、雨雪冰冻灾害，进一步暴露了我国铁路运力不足、设施陈旧、现代化程度低的问题。

　　近年来，铁路部门按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的思路，积极推进投融资体制改革，引入市场机制，取得重大突破，铁路建设投资大幅度增长，有力地促进了铁路建设和发展。一是推动铁路投资主体多元化。2003年以来，铁道部先后与31个省市自治区签订了共同加快铁路建设的战略合作协议，到2007年，全路共新组建合资公司40个，涉及铁路建设项目160个，地方及企业权益性投资约4000亿元，彻底改变了长期以来铁路建设仅靠中央投资的局面。二是推动铁路运输企业股份制改造。铁道部按照“存量换增量”的思路开展铁路股份制改革试点，目前大秦铁路、广深铁路等一批企业成功上市，一方面筹集到了大量资金，搭建了铁路通过市场扩大融资的平台；另一方面也推动铁路运输企业转换经营机制，建立现代企业制度，改善经营管理。其中大秦铁路公司募集资金150亿元，广深铁路公司募集103亿元。三是扩大铁路债券发行规模。2003—2007年，成功发行铁路债券1130亿元，其中2006年发售铁路债券400亿元，2007年发售600亿元。四是不断放宽市场准入。目前已经开始有社会资本进入铁路领域，参与铁路建设经营。

　　在目前以至今后很长一段时期内，铁路仍将在综合运输体系中发挥不可替代的重要作用。粮食、煤炭、原材料等大宗物资必须依赖铁路运输、旅客长距离出行的首选交通工具也是铁路，同时在建设资源节约型和环境友好型社会进程中，铁路运输具有的节约能源、节约土地、保护环境的优势更加明显和突出。

　　6点改革建议

　　目前我国铁路仍然处于大规模建设时期。按照国家铁路发展规划，到2020年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电气化率达到50%，主要技术装备全面进入世界先进行列，运输能力满足国民经济和社会发展需要。初步测算，从现在起到2020年，需要2.5万亿元以上的投资。“十一五”后3年，我国将有1.5万公里铁路新线建成投产，其中客运专线7000公里。

　　按照上述规划，今后10至15年，铁路建设年度投资额将远远超越前几年的平均水平，投资总规模之大，前所未有。必须进一步深化铁路投融资体制改革，拓宽融资来源，创新融资方式，多渠道筹集建设资金，才能确保完成铁路建设规划目标，满足国民经济发展对铁路运输新的更高要求。我们建议：

　　1.继续增加中央和地方政府对铁路建设投入。铁路是国家重要基础设施，具有明显的公益性特征，首先要服从国家需要。近期我国南方出现持续低温、雨雪冰冻极端天气，铁路把抢运抗灾救灾物资和人民生活必需品放在第一位，无条件服从国家统一安排。这充分说明，在社会主义市场经济条件下，铁路的公益性特征没有改变。同时铁路建设初期投资大，建设周期长，资金回收慢，收益率低。因此，短期内铁路建设市场化融资的空间是有限的，政府在铁路建设投资中的主体地位是难以替代的。建议明确区分公益性铁路与商业性铁路这两种属性不同的铁路，建立分类投资建设制度。特别是抓住目前财政状况较好的有利时机，加大中央和地方政府财政预算内资金对铁路建设的投入。政府投资既可以缓解铁路建设资金不足，更可以发挥对民间资金、外资的引导和带动作用。中央财政资金主要投入重要的跨区域铁路干线和重要的公益性或战略性铁路建设，补贴公益性铁路运输。对于主要服务于地方经济发展的铁路建设项目，地方财政应当安排必要的投入。继续鼓励中央和地方合资建设铁路，适当提高地方出资比例。地方参与铁路建设投资的具体形式可以多样化，包括以征地拆迁费用、财政性资金等入股，并在税费方面提供优惠。

　　2.进一步扩大铁路在资本市场直接融资。铁路拥有数量庞大的资产，可以充分利用和发挥铁路资产潜力，通过改制上市，盘活存量资产，增强建设新线的能力。铁路近几年的股改试点效果不错，但试点项目数量少，仅有大秦、广深、铁龙3只股票；融资规模小3只股票总融资额260多亿元，作用有限。建议扩大铁路股改试点，充分发挥既有上市公司的融资平台作用，进一步收购铁路优质资产，以配股、增发、可转换债券等形式实现在资本市场再融资。近期大秦公司、广深公司都具备再融资条件，建议抓紧操作。同时再选择一些资产关系比较清晰、盈利能力和投资价值较高的优质资产重组改制，组建股份公司，上市融资。近期建议抓紧研究上海铁路局和京沪既有线整体上市，可为京沪高速铁路建设筹集大量资金。

　　3.继续扩大铁路债券发行规模。铁路债券是优质的金融产品，具有融资成本低、收益稳定、风险较低的特点，发行铁路债券既是解决铁路建设资金短缺的一条捷径，也有利于完善债券市场结构。铁路债券的发行主体既可以是铁道部，也可以是比较规范的铁路公司。要通过持续稳定发债，逐步形成不同主体、不同期限、不同利率有机组合、相对独立完整的铁路建设债券体系，进一步增强对投资者的吸引力。建议积极扩大铁路债券发行规模，建立稳定的发债机制，近期每年安排800—1000亿元，以后根据市场情况和资金需求适当调整。

　　4.尽快批准设立铁路产业投资基金。投资基金是国际上比较成熟、稳定的投融资方式。目前投资基金的内部控制制度和外部监管制度逐步完善，建立铁路产业投资基金的时机已经比较成熟，建议尽快研究建立。铁路产业投资基金可以把分散的社会资金集中起来，投入铁路基础设施建设，既能满足大规模的建设资金需求，也有利于保障社会投资的安全性和稳定性，促进资本市场健康发展。目前我国的居民储蓄存款余额已近18万亿元，居民投入愿望强烈，设立铁路产业投资基金，也开辟了一条储蓄向投资转化的有效渠道。另外，我国数量庞大的保险资金、养老基金和社保基金也在寻找长期、稳定、安全的投资渠道，建议允许和鼓励这些资金投资铁路产业基金，为大额资金开辟新的投资平台。

　　5.广泛吸收社会资金参与铁路建设和投资。铁道部已经出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，并制定了7项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。建议进一步加大实施力度，对客运专线、煤炭运输线、集装箱物流中心等预期经济效益比较好的铁路建设项目，均可以组建合资公司，扩大招商引资，吸引铁路沿线省市、大型企业及其他境内外投资者投资入股，以股权融资方式筹集资金。

　　6.研究推进其他配套改革。重点是通过深化改革，建立“平等进入、公平待遇”的市场环境，进一步增强铁路对投资者的吸引力，创造有利于保护投资者合法权益的体制机制，为拓宽铁路投融资渠道创造良好条件。近期可在以下几个方面进行探索：一是新建铁路项目全面推行项目法人负责制，依照《公司法》规范组建合资公司，逐步确立铁路企业的建设主体和投融资主体地位。二是推进铁路运价改革，放松运价管制，建立在政府调控下能够及时反映市场供需和成本变化的运价形成机制，同时在调度指挥、计费和财务结算等方面制定对各类企业公平、公开、公正的市场规则，提高铁路运输企业经营收益的可预期性，确保投资者能够获得合理回报。三是加强市场法规建设，规范铁路建设运营主体行为，维护公平竞争和各类市场主体的合法权益。四是研究建立政府对铁路新进入者的扶持政策，提高铁路对各类投资者的吸引力。