从铁路运输看铁道部政企分开

　　铁路运输须由铁道部进行统一调度指挥，从而维护铁路路网完整性的说法是没有根据的

　　【《财经网》专稿/特约作者 赵坚】作为我国所有行业中惟一仍实行政企合一的政府部门，铁道部不仅具有政府职能，而且直接对全路运输生产进行统一调度指挥，直接进行运输收入的分配。

　　事实上，阻碍铁道部实行政企分开的一个模糊认识是：铁路具有不同于其他行业的特殊性。为了维护铁路路网的完整性，就要由铁道部进行集中统一的调度指挥。如果不依靠铁道部作为政府主管部门的行政权威，路网的完整性就会受到威胁，铁路运输的效率就会下降。似乎铁路运输生产的特殊性就决定了我国铁路不能实行政企分开，对这种片面的看法需要进行深入分析。

　　一. 铁道部对运输生产进行统一调度指挥的理由分析

　　1. 调度指挥在铁路运输生产中的作用

　　铁路运输生产中的调度指挥是实现铁路设施运用的规模经济和防止路网阻塞，提高路网利用效率的手段。但调度指挥提高铁路运输效率的内在机制是什么？统一调度指挥的含义是什么？目前还缺乏深入的理论分析，这导致了对铁路统一调度指挥的神秘化。这既不利于铁路的改革，也不利于铁路的发展。

　　铁路运输生产中的调度指挥体现了网络型企业的本质特征，但这种技术管理性质总是在一定的管理体制中实现的，在目前我国政企不分的铁路运输管理体制中，调度指挥与“统一调度指挥”的概念没有明确的区分，行车的调度指挥与车流组织、车流调整的调度指挥所具有的不同内涵没有明确的区分，这使“统一调度指挥”成为可以直接干预铁路运输企业经营的依据。一种观点认为铁路实行政企分开，并重组为几个区域公司就无法进行统一调度指挥，就会降低铁路的运行效率，甚至危及铁路行车安全。因此有必要对“统一调度指挥”的内涵进行分析。

　　铁路运输的调度指挥的内涵可以从行车的调度指挥和车流组织、车流调整的调度指挥这两个相互联系，但含义不同、内容不同、管理层次不同的调度指挥来理解。行车指挥是通过路局的各行车调度台具体实施的；车流组织和车流调整则主要是通过调度日（班）计划来实现。行车的调度指挥主要是保证行车安全和列车的正点运行；而车流调整的调度指挥主要是从整体上提高铁路路网的运输效率。

　　人们往往更多地是从行车调度的统一指挥来理解铁路“统一调度指挥”的含义。行车调度的统一指挥是保证行车安全和列车能够按照列车运行图正点运行的基本手段。铁路行车的统一指挥是列车调度员在其负责调度区段的统一指挥。铁路行车的统一指挥是铁路列车运行的内在要求，不论哪种铁路管理运输体制，不论哪国铁路，铁路行车都是由各区段调度员统一指挥的，各区段的行车调度又要服从其上级调度机构的调度指挥。

　　车流调整的调度指挥则与管理体制和运输组织方式有关，车流调整是更高层次的调度指挥，需要在更大范围和更高的管理层次上进行。车流调整的目的在于保持运用车在路网上的合理分布及各线路上车流的相对稳定；充分利用线路通过能力；最大限度地实现均衡运输。这些是通过制定调度日（班）计划，即车流调整的调度指挥来实现的。

　　实际上，在城市交通中也存在类似的车流调整问题。如果车辆过多地集中在某些路段就会造成交通堵塞。城市交通的调度指挥，主要是通过主要交通干线上的红绿灯设置大致相同的等待和放行时间，以及公共汽车按一定的时间间隔发车，从而保持车流在主要交通干线上尽可能的均衡分布，避免车辆大量集中在某些路段，而另一些路段车流稀少。

　　铁路的车流调整涉及装车、卸车、列车编组等生产环节，因此比城市交通的调度指挥更为复杂。铁路的车流调整方法分为重车调整、空车调整和备用车调整三种。重车调整方法有去向别装车调整、限制装车、停止装车、集中装车以及变更车流运行径路等。按去向别装车是保持各铁路局车流相对稳定，车流合理分布，防止车流积压和堵塞的重要方法。在铁路运输生产中空车是重要的生产要素，没有与运输需求在数量和品种上相适应的空车，就无法装车，就无法完成运输工作，因此空车调整在车流调整中也占有重要地位。

　　我国铁路目前的车流调整集中体现了统一调度指挥的特点。车流调整主要通过调度日（班）计划组织实现。调度日计划的编制，铁道部由调度处长（副处长）负责；铁路局由调度所主任（副主任）负责。铁道部每日在9:00前向铁路局下达次日轮廓计划。铁道部轮廓计划内容有：分界站交接列车数、重车数、车种别排空车数、到局别使用车数、通过限制口的装车数和重点要求。

　　铁路局调度负责铁路局管内的货流、车流组织和车流调整，按阶段均衡地完成铁道部下达的车流调整计划。铁路局车流组织的主要工作是：及时、准确地掌握现在车数及其分布情况，编制铁路局调度日（班）计划，并组织站段完成。按铁道部批准的日计划装车去向别和限制口的装车要求，审批各站段日装卸车计划，组织各站段按日计划完成装卸车任务。铁路局日计划内容包括：货运工作计划（各站的卸车和装车计划）；列车工作计划（列车到发及运行计划等）；机车工作计划等。铁路局的调度日计划是铁路日常运输生产的基本依据，是保证铁路各工种、各生产环节相互衔接有序运作的根本保证。

　　从铁路运输调度日（班）计划的流程和内容可以看出，铁道部的统一调度指挥主要集中在各铁路局分界口的车流调整上，并具体体现在铁道部每天的轮廓计划上。车流调整是高层调度指挥机构的主要工作内容。各铁路局发出的重车数量与到达该局的重车数量不可能完全相等，这是由资源和生产力布局状况决定的。例如山西丰富的煤炭资源就决定了山西发出的重车要大于接收的重车，如果其他地区不向山西输送空车，山西的煤就无车可装。因此那些接收重车较多的卸车路局就要向发出重车较多的装车路局排空车，才能满足后者的装车需求，才能使车流的分布在路网上保持均衡。车流在路网上尽可能均衡分布是提高路网和车辆运用效率的关键。如果车辆分布不正常，一些地区因卸车能力不足造成重车积压，而另一些地区则会因空车不足，无法满足货主的装车需求；或某些地区会因线路通过能力的限制造成列车堵塞。

　　实际上，这种车流调整在不同的管理体制中可以通过不同的方式进行。在市场经济体制中可以通过区域铁路公司之间的协商和交易来进行；在目前政企不分的管理体制中则是通过铁道部的统一调度指挥来进行。铁道部进行“统一调度指挥”的含义是，虽然作为法人实体的铁路局负责其管内的调度指挥，但所有的铁路局都要服从铁道部对车流的统一调度指挥。铁道部对企业运输生产经营的这种直接干预一直被说成是铁路的“大联动机”性质决定的，而且这种联动只能通过行政手段来实现。

　　2. 铁道部实施统一调度指挥的原因分析

　　目前铁道部的统一调度指挥具有较高的运输效率，其原因在于：

　　第一，我国目前作为企业实体的18个铁路局（公司）的管理幅度过小，每个铁路局（公司）的大部分货物都要发送到其他铁路局，因而不能在其管内完成大部分车流调整工作，需要有更上一层机构负责各铁路局之间的车流调整的统一调度指挥，才能保证路网使用效率。

　　第二，由于作为企业主体的铁路局（公司）数量过多，如果由所有的铁路局（公司）通过相互协商进行车流交换存在很高的交易成本。因此形成了由铁道部进行统一调度指挥的管理模式。

　　如果这两个条件发生变化，必须由铁道部进行统一调度指挥的行车组织技术基础就不复存在。例如，我国铁路重组为几大区域铁路公司，那么大部分货物的发送和到达都发生在各区域铁路公司管内，只有少部分货物要发送到其他区域铁路公司。因此大部分车流调整工作可以在区域铁路公司内部完成，少部分车流交换完全可以通过区域铁路公司之间的交易完成，由铁道部进行统一调度指挥的必要性就将消失。

　　美国铁路不存在全国统一的调度指挥机构，美国一级铁路公司管理的线路大多在3万到5万公里左右。例如，拥有3万公里铁路的美国CSX公司只设一个调度中心，因此从公司层面而不是从整个路网考察，美国铁路公司统一调度指挥的统一程度远远高于我国的铁路局，这样美国铁路公司比我国的铁路局就能够在更大的范围内优化车流组织，提高车流调整的效率。

　　但在我国，由于每个铁路运输企业管理的区域过小，每个铁路运输企业所承运的大部分货物都要发运到其他铁路运输企业，每个铁路运输企业都不能对自己承运的大部分货物进行控制。这在客观上就要求有一个比铁路局更高地位的组织机构来指挥跨铁路局的运输生产过程，即负责车流调整的统一调度指挥，目前该职能由铁道部承担。这种状况是由过去的管理体制和信息技术手段落后等因素造成的，但随着信息技术手段的进步，铁道部不仅没有扩大铁路局的管理范围，反而进一步缩小其管理范围，以强化铁道部统一调度指挥的职能，从而维持政企不分的状况。

　　2005年3月18日，铁道部撤消所有分局，实行铁路局直接管理站段的管理体制。撤消分局解决了我国铁路管理层次多，相互掣肘的问题，通过减少铁路局内部各分局之间的分界口，提高了铁路各路局内车流调整和车流组织的效率。但铁道部同时又把原北京铁路局一分为二，把原郑州铁路局一分为三，新成立了太原、西安、武汉三个铁路局，加上原有的15个铁路局（公司）共设立18个铁路局（公司）。这大大缩小了原北京铁路局和原郑州铁路局的管理范围，原来可以在这两个铁路局内部完成的车流调整现在要通过铁道部来完成。从全路情况看，新增设三个铁路局以后，铁路局之间的分界口由54个增加到83个，铁路局之间交接的货运量由2004年的16.8亿吨增加到2005年的23亿吨。这意味着要由铁道部管理的路局之间的分界口以及分界口的重车空车调整的工作量分别增加了约50%。而2005年18个铁路局完成的货运量为23亿吨，这意味着大部分车流调整都要由铁道部来完成。在这个意义上铁道部强调统一调度指挥是有“理由”的，但这种“理由”是建立在人为缩小铁路局管理跨度的基础上的。

　　如果我国铁路重组后，能够使区域铁路公司管理的范围足够大，例如，使70%左右的货物运输的发送和到达过程能够在其管理的区域内完成。这样各区域铁路公司就能够对70%左右的货物运输进行全过程控制，大部分车流组织和车流调整工作通过各铁路区域公司在其管内的统一调度指挥就能完成，区域铁路公司就能够拥有铁路运输企业产权的最核心要素。由于大部分运输业务发生在各区域铁路公司的管内，只有少部分车流需要相互交换，而这部分车流交换完全可以由各区域铁路公司通过经济办法协商解决。在成为自主经营的企业以后，各区域铁路公司能够找到相对公平合理的清算办法，解决利益交换问题，在互惠基础上进行合作。这时区域铁路公司之间的关系实际上是一个无限重复博弈关系。经济理论分析已经证明，无限重复博弈是能够形成合作均衡的。可以预期几大区域铁路公司之间在分界口车流交换上的合作关系比现在各铁路局之间的关系会更顺畅。如果同时建立有权威的监管机构，协调监督分界口的车流交换和清算业务，没有理由认为铁路运输效率会降低，至少不会低于目前的水平。

　　二. 关于路网完整性的问题

　　路网的完整性可以从两个方面考虑，一方面是路网物理上的完整性，一方面是路网经营管理上的完整性。对这两方面要分别讨论，前者是必须维持的，而后者则是应当否定的，一般地讨论保持路网完整性会造成理论和实践上的混乱。

　　路网在物理上只要是连通的，所有的线路都采用同样的技术标准，那么路网在物理上就是完整性的。路网在物理上应当而且必须是完整的。但路网在经营上的完整性则是一个非常模糊的概念，如果说路网由多家铁路运输企业分别经营管理就是路网分割，在经营上路网就不完整的话，那么在市场经济体制中，路网就是应当被分割、就是应当由多家企业经营管理的。铁路网由铁道部独家经营是垄断，如果这被称为路网在经营管理上保持了完整性，那这正是建立社会主义市场经济体制需要进行改革的对象。我国铁路打破垄断就应当组建几个区域铁路公司，在经营管理上进行路网分割，即在同一路网上形成多个经营主体，还要允许社会资本甚至外资建设并经营铁路，这样我国铁路才能加快发展。

　　世界各国的铁路路网都是被分割开，由不同的铁路公司经营管理的。美国22.8万公里的铁路分别由550家铁路公司经营，其中七家一级铁路公司（其中包括两家加拿大铁路公司）经营的营业里程为16万公里，占美国铁路路网营业里程的70%，而且美国铁路没有全路集中统一的调度指挥机构。日本铁路被分割成六家客运公司，其路网由这六家公司分别经营管理。欧盟的铁路实行网运分离的改革，其路网也是由各国铁路分别管理的。世界主要国家的铁路目前只有中国和印度还维持政企不分，路网仍然保持所谓经营上的完整状态。

　　路网经营管理上的完整性正是政府反垄断应当解决的问题，保持路网的完整性不过是试图维持铁路垄断经营而经过美化的一种表达方式。实际上，所谓路网完整性根本就不是一个问题，各国的路网都是完整的，我国历史上只是在军阀割据时代有故意修窄轨铁路，造成路网分割的情况。提出保持路网完整性说法的实质是要维持铁道部对铁路运输生产的统一调度指挥，是要继续维持铁路政企不分的运输管理体制。

　　综上所述，铁路运输生产必须由铁道部进行统一调度指挥，从而维护铁路路网完整性的说法是没有根据的，不能成为继续维持政企不分的理由。■